Weerstandsvermogen & risicobeheersing

Coronacrisis
De coronacrisis heeft de wereld op zijn kop gezet en ook in Nijmegen uiteraard het nodige teweeg gebracht. In de Voortgangsmonitoren 2020,  raadsbrieven inzake update coronacrisis en uiteraard deze voorliggende stadsrekening 2020, hebben we uiteengezet welke extra kosten we in 2020 hebben gemaakt als gevolg van de COVID-19 uitbraak, welke vergoedingen we hiervoor van rijkswege hebben gekregen en welke kosten voor rekening van onze eigen gemeente blijven.  Dat de crisis in 2021 en waarschijnlijk volgende jaren nog effecten zal hebben, is wel zeker. Welke  financiële gevolgen dat met zich mee zal brengen,  is hoogst onzeker. Eerlijk gezegd kunnen we hier geen enkele onderbouwde risico uitspraak over doen. Maar géén risico opnemen, achten wij ook niet terecht. Om die reden hebben we de voor rekening van de gemeente blijvende kosten en de risico's over 2020 inzake corona, alsmede een onzekerheid over de juistheid van de toegepaste indexering, becijferd op afgerond  € 10 miljoen  voor de komende jaren als risico meegenomen. De kans dat dit risico zich tot deze omvang voordoet hebben we ingeschat op 60%.  Ook die inschatting is voor discussie vatbaar. We denken dat 80% kans toch te veel lijkt op een zekerheid dat de risico's zich voordoen, maar dat bijvoorbeeld 30% een onderschatting is van de risico's. Omdat we ook kosten hebben gemaakt waarbij we als gemeente een andere keuze kunnen maken dan we in 2020 hebben gedaan, is er wel sprake van enige mate van beïnvloeding van de kosten. Deze overwegingen maken dat we uitgekomen zijn op 60% kans.

Planexploitatierisico's
Ook bij de planexploitaties zorgt de coronacrisis  voor veel onzekerheid. Hoe de economie en vastgoedmarkt zich de komende periode gaan ontwikkelen is onduidelijk. De  parameters  waarmee we de planexploitaties doorrekenen  zijn opgesteld met de kennis van vandaag en zijn een zo goed mogelijke inschatting. Deze parameters zijn gebruikt bij het opstellen van de VGP 2021 en inmiddels is de impact van de bijstelling van de  parameters verwerkt in de VGP 2021. Voor nu wordt geen risico meer meegenomen.
De risico's voor de bestaande exploitaties handhaven we op het niveau van de berekeningen uit de VGP 2021.

In het kader van de accountantscontrole voor de Stadsrekening 2020 zijn de parameters voor de grondopbrengsten aangepast. De parameters zijn te voorzichtig bevonden en zijn naar boven bijgesteld.

Dit betekent dat het risicoprofiel zal gaan stijgen. Bij de volgende herziening van de planexploitaties (VGP 2022) zal duidelijk worden wat het effect hiervan is op het weerstandsvermogen.

Nieuwe planexploitaties in voorbereiding
Voor het gebied Winkelsteeg  bereiden we een ontwikkelvisie voor waarin de hoofdlijnen voor de gebiedsontwikkeling worden geschetst, en een grondexploitatie voor gebaseerd op de ontwikkelvisie zodat de ambities uit de ontwikkelvisie ook een financiële vertaling krijgen. De ontwikkelvisie is nog onderwerp van gesprek met belanghebbende. Ook de planexploitatie is nog in hoge mate in beweging en in bewerking. Er moet nog richting gegeven worden aan veel belangrijke keuzes als begrenzing, programma en ambities, tempo.
Ook voor het Stationsgebied bereiden we een  planexploitatie voor. Hierin nemen we de ingrepen aan de centrumzijde (openbare ruimte: verdiepte snelfietsroute, stationsplein, 2 buspleinen en vastgoedontwikkeling met nieuwe ontsluitingsweg) en de westzijde (openbare ruimte: nieuwe westentree met stationsgebouw, gebouwde verdiepte fietsenstalling, bordes, kiss and ride, nieuwe snelfietsroute, nieuwe infra, vastgoedontwikkeling) mee. Ook deze planexploitatie is nog in beweging en bewerking.
Beide planexploitaties brengen risico’s met zich mee. Een eerste inschatting is dat het risicoprofiel van de grex Winkelsteeg tussen de € 20 en € 40 miljoen zal zijn. Die van het Stationsgebied tussen de € 10 en € 20 miljoen.
Deze risico’s zetten we uit in de tijd waarbij we uitgaan van een looptijd van 15 tot 20 jaar voor de Winkelsteeg Kanaalzone en een looptijd van 10 tot 15 jaar voor het Stationsgebied.

Voor een inschatting van het risicoprofiel gaan we uit van het midden van de aangegeven bandbreedte. Dit betekent voor de Winkelsteeg een risicoprofiel van € 30 miljoen en voor het Stationsgebied € 15 mln. Vervolgens worden de risico uitgezet in de tijd. Voor het gebied winkelsteeg gaan we uit van een lineaire verdeling van de risico’s in de tijd. Voor het stationsgebied verwachten we dat het zwaartepunt van de risico’s binnen de eerstkomende 5 jaar. Dan worden veel werken aanbesteed en vindt de uitwerking plaats van diverse ontwikkellocaties.

Ten opzichte van de Stadsbegroting 2021-2024 is het risico Waalsprong toegenomen tot in totaal € 28,9 miljoen (oorzaken zijn onder andere de voortgang in de gronduitgifte, nieuwe prijsafspraken met de woningcorporaties en het uitwerken van verschillende deelplannen). Het risico Waalfront is met name gedaald door de subsidiegarantie. Door het afsluiten van de samenwerkingsovereenkomst Waterveiligheid en de positieve beschikking op de subsidieaanvraag voetgangersbrug Waalfront is een deel van de subsidiegarantie ingevuld.

Mutaties vinden hun oorzaak verder in civieltechnische kosten en vertragingsrisico’s.

Onderstaand een overzicht van de risico's in de tijd. We merken nog op dat we bij het uitzetten in de tijd,  dat  overeenkomstig de afspraken bij de kadernota 2016,  de dempingsfactor van 10% achterwege laten.
Hieronder geven we  de risico's voor de jaren 2021 tot en met 2024 in afzonderlijke kolommen weer. De risico's van 2025 tot einde looptijd staan in de laatste kolom. Voor Waalsprong geldt als laatste jaar 2033 en voor Waalfront is  het laatste risicobedrag  in 2028. Voor de nieuwe planexploitaties is de inschatting dat ze tot  2040 gaan lopen.

Programmarisico's
Wij hebben de risico-inventarisatie in ons risicomanagementsysteem geactualiseerd. Deze inventarisatie heeft 114 geïdentificeerde risico's opgeleverd die voldoen aan de afgesproken criteria:

• risico’s met grote financiële gevolgen,
• waarvoor de oorzaken niet door de gemeente kunnen worden beïnvloed, of waarvoor de gemeente nog niet in staat is geweest om passende beheersingsmaatregelen te treffen om de kans of het gevolg van het risico terug te dringen.

Risico’s die al zijn afgedekt door maatregelen laten we buiten beschouwing.  Het deel van financiële risico’s dat is afgedekt door verzekeringen laten we ook buiten beschouwing.
Hieronder staat de top 10 met de belangrijkste risico’s, met in de eerste kolom een korte omschrijving van het risico en daarnaast het maximale bedrag dat het risico als nadeel in de begroting tot gevolg kan hebben en een inschatting van de kans dat het risico optreedt.

Onder ‘kans’ schatten we hoe groot de kans is dat het risico zich voordoet. De cijfers in deze twee kolommen kunnen niet zomaar vermenigvuldigd worden. Op basis van de geschatte kans en het financiële risico na toepassen van beheersmaatregelen, voert het risicomanagementsysteem Naris een statistische analyse uit. Op grond daarvan kunnen wij met een redelijke mate van zekerheid beoordelen of ons weerstandsvermogen toereikend is om deze risico’s op te kunnen vangen.

Als een risico zich daadwerkelijk voordoet, zullen we eerst de directe effecten in de lopende begroting proberen op te vangen, voordat we een beroep doen op de saldireserve. Bij een zekerheidspercentage van 80% komt uit de Monte Carlo-simulaties, uitgevoerd in het risicomanagementsysteem een risicoprofiel van € 14,9 miljoen.  Hierbij houden we rekening met beheersmaatregelen. Dat is gelijk aan de inschatting bij de stadsbegroting 2021-2024. Zowel in de stadsbegroting als in deze  stadsrekening maakt de inschatting van de COVID-19 risico's een substantieel deel uit van het risicoprofiel (ca 27%)

Risico's beschermd wonen
In het raadsvoorstel opheffen reserve beschermd wonen hebben wij opgenomen waarom deze reserve opgeheven wordt en welke risico's er wel blijven bij de uitvoering van de taken inzake beschermd wonen.
De decentralisatie van Beschermd wonen, het nieuwe objectieve verdeelmodel en de uitname Wlz brengen de komende jaren financiële risico's met zich mee. Tot aan de decentralisatie in 2023 zijn wij als gemeente Nijmegen risicodrager, daarna delen we de risico's met de regiogemeenten. Hier zullen we nieuwe afspraken met de regio over maken. we schatten deze risico's op dit moment op € 6,5 miljoen. Er zijn echter nog vele onzekerheden over deze risico's en ook wordt nog overleg gevoerd waardoor de risico's wellicht beperkt kunnen worden. Deze risico's zullen zich overigens pas na 2023 voor gaan doen. De risico’s inzake beschermd wonen zijn opgenomen  in Naris, ons risicomanagementsysteem,  en wegen mee voor het totale risicoprofiel.

Gemeentefonds
Een belangrijke inkomstenpost voor de gemeente is de gemeentefondsuitkering vanuit het rijk. Deze uitkering is gebaseerd op een aantal parameters, zoals bijvoorbeeld de inwoneraantallen en oppervlakte van gemeenten, maar ook op de rijksuitgaven (de "trap op-trap af systematiek") en de ruimte onder het BCF  (Btw Compensatiefonds). Ieder jaar blijkt dat de definitieve vaststelling van de gemeentefondsuitkering afwijkt van de verwachting. Deze afwijking kan zowel positief als negatief zijn. Bij ieder Planning en Control (P&C) document herijken we het bedrag van de uitkering en passen we de begroting aan.

Herverdeeleffect gemeentefonds
Het gemeentefonds wordt herverdeeld met ingang van 2023. Daarbij wijzigt de totale omvang van het gemeentefonds niet, maar komt er een andere verdeling over gemeenten. Deze herverdeling kan ook voor Nijmegen leiden tot voordelige of nadelige effecten. De eerste, voorlopige effecten voor gemeenten zijn nu gepubliceerd door het rijk. Het ministerie is nu het adviestraject gestart. In dit traject wordt advies gevraagd aan de ROB en de VNG. De adviezen kunnen leiden tot aanpassingen in het model. Beslissingen over de nieuwe verdeelmodellen en de invoering ervan zullen genomen worden door het nieuwe kabinet. Voor de definitieve effecten van de herverdeling voor Nijmegen moeten we de publicatie van het rijk in één van de komende circulaires afwachten.

Extra middelen jeugdhulp
Voor Jeugd zijn in de meicirculaire 2019 extra middelen toegekend voor de jaren 2019 tot en met 2021. Daarna heeft het kabinet met de VNG afgesproken een onderzoek uit te (laten) voeren naar of, en zo ja in welke mate, gemeenten vanaf 2022 structureel extra middelen nodig hebben. Vervolgens zijn in de septembercirculaire 2020 de extra middelen ook toegekend voor 2022. Het is nog niet duidelijk of de middelen ook voor de komende jaren toegekend worden. Gemeenten mochten de extra middelen vorig jaar, in afwachting van onderzoek en vervolgafspraken, ook ramen voor de jaren 2022 en 2023. De provincie heeft in haar begrotingscirculaire laten weten dat dit ook voor 2024 geldt.

Ruimte onder het BCF plafond
Het BCF (Btw Compensatie Fonds) en het gemeentefonds zijn communicerende vaten. Dat wil zeggen dat het bedrag dat in het BCF overblijft nadat alle aanspraken zijn verrekend, wordt toegevoegd aan het gemeentefonds. Tot 2019 werd dit bedrag opgenomen in de meicirculaire en toegevoegd aan de begrote uitkering gemeentefonds van het rijk.  Vanaf 2019 wordt dit bedrag niet meer geraamd, maar alleen nog uitgekeerd op realisatiebasis. In de begroting hebben wij een raming opgenomen voor de ruimte onder het BCF plafond geraamd overeenkomstig het standpunt van de provincie, het ministerie van Binnenlandse zaken en de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Het risico bestaat dat die ruimte niet geheel tot uitkering komt, evenals dat wij een risico lopen op afwijkingen tussen realiteit en aannames van de overige parameters.

Tegenvallende accressen
In de stadsrekening 2019 waren nog risico's opgenomen voor tegenvallende accressen ofwel de ontwikkeling van de rijksuitkering.  Het rijk en gemeenten hebben inmiddels afgesproken dat de omvang van het gemeentefonds in 2020 en 2021 is bevroren. Dit betekent dat de totale omvang niet wijzigt als het rijk meer of minder uitgeeft.  Wel kan de verdeling van het gemeentefonds over de verschillende gemeenten nog veranderen door het wijzigen van parameters. Het risico van tegenvallende accressen is daarmee komen ter vervallen

Corona
Het is nog onzeker of en in welke mate Nijmegen in het gemeentefonds gecompenseerd wordt voor de gevolgen van de corona crisis in de komende gemeentefondscirculaires. Dit betreft kosten voor 2020 (deels), 2021 en verder.

Databeveiliging
De verdergaande digitale vastlegging en verwerking van gegevens vraagt erom alert te zijn op de risico’s die automatisering met zich meebrengt. Op basis van het vastgestelde Informatieveiligheidsbeleid werken we in  2021 verder aan de realisatie van alle te nemen maatregelen vanuit de Baseline Informatiebeveiliging Overheid en AVG  en werken we volgens een vastgesteld privacybeleid. We zoeken steeds een goede balans tussen de kerntaken van de gemeente en de privacy van burgers. Hierbij streven we naar transparantie over ons handelen en de achtergronden daarvan.

Welke risicovolle gebeurtenissen onderkennen we zoal:

• Het ontstaan van schade aan of verstoring van het terrein en de gebouwen van de gemeente;
• Het beschadigen of verwijderen van data van de organisatie, bedrijfsmiddelen en de onderbreking van de bedrijfsactiviteiten als gevolg van het feit dat onbevoegden toegang krijgen tot de fysieke of logische omgeving;
• Verlies, schade of diefstal van apparatuur met of zonder data;
• Het ontstaan van fysieke bedreigingen en gevaren van buitenaf (natuur);
• Verlies of schade door misbruik van/door medewerkers;
• Een externe leverancier voldoet niet aan de contractueel vastgestelde kwaliteits- en veiligheidseisen.
• De (digitale) data van de gemeente wordt ten onrechte niet of te laat vernietigd. Maar in andere gevallen juist niet lang genoeg bewaard.

Gevolgen:

• Onbevoegde toegang tot kritieke systemen en/of waardevolle data kan leiden tot misbruik van informatie  voor fraude of andere criminele activiteiten.
• De gemeente werkt steeds meer samen met ketenpartners en besteedt steeds meer taken uit. Om dit mogelijk te maken delen we (rechtmatig) data. Bij beheer van systemen en gegevens door een derde partij, kunnen door toedoen van deze derde partij, ook data van de gemeente op straat belanden. In andere gevallen  kunnen ze door derden onjuist of voor andere doeleinden dan bedoeld of toegestaan gebruikt worden. 
• De gemeente voldoet niet aan de aan haar gestelde kwaliteits- en veiligheidseisen als de externe leveranciers zich niet houden aan de contractueel vastgestelde eisen en de gemeente dit niet periodiek of structureel toetst.
• Data die nodig zijn voor verantwoording en geschiedschrijving zijn niet meer beschikbaar.

Maatregelen:

• Toegang tot niet-openbare gedeelten van gebouwen, beveiligingszones, netwerkzones en programmatuur  is alleen mogelijk na autorisatie daarvoor.
• In diverse panden (of zones) van de gemeente maken we gebruik van cameratoezicht.
• We beschermen (data)verbindingen tegen interceptie of beschadiging. De gemeente heeft deze activiteit uitbesteed aan de IRvN . Daarnaast zorgt de IRvN (in opdracht van de gemeente) dagelijks voor het beheer van deze beveiliging.
• We beveiligen applicatie omgevingen evenals de ondersteunende programmatuur die we gebruiken voor beheer.
• We monitoren, loggen en analyseren activiteiten.
• We verwijderen gegevens en programmatuur van apparatuur of overschrijven deze veilig voordat we de  apparatuur afvoeren. De Archiefwet is de leidraad, niet alleen voor de analoge data, maar  ook voor digitale data. De regelingen voor digitale data zij nog (te) beperkt. De gemeente heeft deze activiteit deels uitbesteed aan de IRvN (zie DVO). Daarnaast zorgt de IRvN,  in opdracht van de gemeente, dagelijks voor het beheer van deze beveiliging.
• We bewaren en vernietigen data conform de Archiefwet 1995 en de daaruit voortvloeiende archiefbesluiten en de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG).
• We werken structureel aan het bewustzijn van de medewerkers binnen de gemeentelijke organisatie, leveranciers en derden die uitvoering geven aan deel- of ketentaken. Dit gebeurt via het intranet INsite (Team informatiebewustzijn) en een interne campagne informatiebewustzijn, 'mystery guest', enquêtes,

e-learning modules). De check op leveranciers is via in verwerkersovereenkomsten opgenomen afspraken vastgelegd. De beheersmaatregel met betrekking tot derden vraagt meer. De gemeente maakt gebruik van het programma Open en Weerbaar voor het verhogen van het bewustzijn van inwoners en bedrijven in Nijmegen.

• Bij externe hosting van data en/of services (uitbesteding) blijft de gemeente eindverantwoordelijk voor de betrouwbaarheid van uitbestede diensten. Het voldoen aan de hiervoor geldende regels vereist goede (contractuele) afspraken en controle daarop door middel van contractmanagement.

Vennootschapsbelasting (landelijk verschil van mening tussen de Belastingdienst en de gemeenten)
Met ingang van 2016 zijn gemeenten vennootschapsbelastingplichtig. Wij hebben onderzoek gedaan naar de verplichtingen die hiermee samenhangen. Op de eerste plaats moesten we beoordelen of de gemeente door de 'ondernemerspoort' komt. Daarvoor is bepalend of gemeentelijke activiteiten mogelijkerwijs winst met zich meebrengen. De conclusie is dat de parkeervoorzieningen, de vastgoedtak en de activiteiten van het  Ontwikkelbedrijf niet winstgevend zijn.  Eind 2019 heeft de belastingdienst een vragenlijst gestuurd over de reclame- activiteiten van de gemeente Nijmegen. Het standpunt van de Belastingdienst daarover is dat met de reclameactiviteiten een onderneming wordt gedreven.
De gemeente Nijmegen en andere gemeenten delen dit standpunt niet. De gemeente Nijmegen heeft om die reden advies ingewonnen bij een deskundige uit Den Haag. Deze deskundige vertegenwoordigt de gemeente Nijmegen in dit dossier. De gemeente Nijmegen heeft uitstel van aangifte over het jaar 2016 aangevraagd omdat in het najaar verschillende proefprocedures over dit dossier volgen. Uit de uitspraken moet duidelijk worden of de gemeente Nijmegen (en andere gemeenten) voor dit bedrijfsonderdeel vennootschapsbelasting moet afdragen.